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程实的博客

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大部制改革的理论之思  

2008-04-03 07:51:27|  分类: 世话“实”说 |  标签: |举报 |字号 订阅

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大部制改革的理论之思

——改革开放而立之思系列之二

 

“对思考来说,素材的整体正如无边无涯的布料展现在眼前,可以任意剪裁,而后任意缝制”,法国人柏格森在《创造的进化》中如是说到。面对30年以来国务院机构改革这个足以引发无尽思索的素材,不同类型的思想剪裁艺术总是能够得到同样发人深省的结论。这里我更想从有效政策搭配理论这个小视角尝试一些别样裁剪,希望能够在脑力激荡中收获一些感悟。

 

1982年到2003年,改革开放以来国务院机构多次瘦身,从10061,到59,到40,到29,到28,机构个数不断有序减少。20083月,第六次机构改革拉开帷幕,这一次我们关注的数字再一次向下缩小至27。纵向回顾来看,机构数量与政府效率之间似乎存在着某种潜在的负向相关关系。横向比较也对这种微妙关系提供了另一种支撑,与大部分内阁机构动辄超过20、甚至30的转型国家和发展中国家相比,效率相对较高的主要发达国家一般只有20个以下的内阁机构,比如美国是15个,日本则是12个。

 

如何解释这种“减法改进”的有趣关系呢?为了回答这个看似简单肤浅,实则复杂深奥的数字问题,我们先将问题放得再大一点,那就是政府存在的作用。就这个“存在作用”做过多哲学的或是政治学的讨论显然超出我的能力范畴,这里我们简单地从经济学视角把政府看作宏观政策的“供给者”,如果其供给是有效的,即宏观政策能够实现其既定政策目标,那么政府这个“供给者”的作用就是显著的。

 

必须强调的是,这里所说的宏观政策并非单一政策,而是政府制定的全部政策组合,即政策搭配。对于单一政策有效性我们已经很熟悉了,毕竟这是一个历史悠久、引人入胜的经济学研究领域,其中曾经产生过名声斐然的“咸水与淡水”之争。但对于有效政策搭配有效性,似乎没有吸引过太多的主流研究的兴趣,实际上两者概念大相径庭,相比“单对单”的单一政策有效性,“多对多”的政策搭配有效性是一个更加“全局性”的强势概念,强调的是政策供给者对政策目标的整体控制力。

 

虽然市场总有失灵的时候,也就是说政府调控理论上有可能成为“市场调节资源配置的有效补充”,但这并不意味着政府调控就一定能够实现效率的帕累托改进。抛去政策调控水平等一系列外生因素,就算政策供给者是完全理性的,它也不一定能够生产出有效的政策搭配。为什么呢?答案很可能是:也许压根就没有这样一个能够实现效率改进的“有效政策搭配”存在!既然没有,再英明睿智的供给者也只能面临“巧妇难为无米之炊”的尴尬。那么现在,我们的剪裁进入了真正的核心环节,即有效政策搭配的“存在性”。

 

如果存在有效政策搭配,那么政府开发、运用各种政策工具对经济变量施加直接或间接影响就有理论依据,如果不存在有效政策搭配,那么政府进行政策搭配将由于无法达到政策目标而变得师出无名,在后一种情况下,政策搭配很可能由于其“经济外生扰动”的性质而失去“凯恩斯革命”以来的存在必要。事实上,存在性问题(Existence Problem)是如此重要,以至于经济学研究传统从来都将其作为科学性基础而投入大量研究工作。如果稍微沉浮于经济学史海,就能轻易发现“存在性”的核心意义。自瓦尔拉斯1874年第一次于《纯粹政治经济学纲要》中系统描述斯密《国富论》里“看不见的手”理论以来,阿罗和德布鲁等人于上世纪中叶之后中运用拓扑学中不动点定理对“一般均衡存在性”的证明,才让整个微观经济学得以建立在一个较为完整和牢固的基础之上。而纳什运用拓扑学对“纳什均衡存在性”的证明也让博弈论在科学、系统发展道路上迈出了坚实的一步。这些大师们都很清楚,如果缺乏支持其主要概念“存在”的论证,他们的理论都将是空洞无力的。

 

“存在”才是合理的,而决定“存在”与否的,是制度。有效政策搭配存在性需要种种条件才能满足,而制度安排是决定这些条件变化的核心要素。如果制度改进能够使得这些存在条件更为满足,那么这种制度改进很可能就起到了增强政府调控效率的潜在基础性作用。现在,在大废周章的逻辑接力之后,我们似乎可以将大部制改革与有效政策搭配存在性联系在一起,来解密有趣的“减法改进”了。

 

关于有效政策搭配的存在性,丁伯根通过对矩阵性质的考察开创了一代研究先河。他将有效政策搭配存在性研究有条不紊地分成变量划分、总量关系方程构建、政策目标均衡值确定和最优化过程分析四个步骤,并得出了著名的“丁伯根法则”,即只有当政策工具数量大于政策目标数量的时候,有效政策搭配的存在性才得以满足。对“发展和应用动态模式于经济过程分析”的如此开创性贡献让丁伯根毫无悬念地摘取了1969年首届诺贝尔经济学奖的花冠。

 

如果仅仅从这个经典理论出发,那么大部制改革与政府政策供给效率提升之间的关系难以解释。但理论是发展的,博弈论工具的应用性开发让这一领域在2005年和2006年重新结出累累硕果,AcocellaBartolomeo完成了至关重要的理论创新,他们将传统方法与博弈方法有机融合成一体,初步建立了静态和动态多决策者丁伯根博弈模型,“将丁伯根法则”和“纳什均衡”有机结合成一体。在对这一领域的深入研究跟踪和综合之后,我将新的政策搭配有效性条件称之为“有约束的多工具原则”,这一原则充分考虑了多个决策者之间目标重叠可能带来的抵消性影响。如果两个或多个政策决策者对同一个(些)政策目标具有控制力,那么控制力冲突之下将不存在有效政策搭配保障静态经济目标的全部实现和动态经济演化的路径最优。

 

根据“有约束的多工具原则”,为了满足宏观调控整体控制力增强的需要,政策供给者全部的政策工具数量需要不断增加,并时刻保持其总量超过政策目标总量;但与此同时,为了满足内部政策和谐的需要,单一政策供给者的政策目标数量要尽可能大于其政策工具数量,并避免目标交叉。为了达到这个双向约束的存在性条件,基础性的制度改进一方面需要致力于丰富整体的政策工具数量,另一方面需要在减少可能冲突的前提下,扩大其个体的政策目标范围,这样才能满足整体调控能力和博弈纳什均衡的同时存在。

 

大部制改革正是符合“有约束的多工具原则”的政策改进。在政府部门数量较多的背景下,整个博弈结构非常复杂,许多单一政策供给者对特定政策目标可能具有局部控制力,而当两个或两个以上单一部门对同一政策目标具有控制力的时候,冲突就无法避免,结果可能是整体有效政策搭配存在性的模糊。让博弈回归均衡的制度改进有几种方式:一是明晰单一部门政策目标边界,扩大其政策目标范围,弱化局部控制力;二是避免政策目标重叠,减小控制力冲突的可能;三是减少政策供给者数量,化外部博弈为内部博弈,将控制力冲突内部化。三种促进有效政策搭配存在性满足程度的制度改进方式我们在不同国家都能看到一些端倪,在中国最易察觉的是后两种方式。通过减少部门数量,政策供给的局部控制力冲突不断被内部消化,政策搭配的全局效率增强;通过对金融监管部门各自政策目标的清晰划分,未成立大金融部也能实现有效政策搭配存在性的改善。

 

 

见 上海证券报 世话实说专栏

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